Доповідь щодо енергетичної політики з Української сторони

12 Лютого 2016

2-га зустріч, Брюссель, 11 лютого 2016 року

Європейський Союз та Україна: 

співпраця для посилення енергетичної безпеки
 
автор: Олена Павленко, DiXi Group, член Платформи Україна-ЄС

Вступ

Енергетичний сектор є однією з ключових сфер співпраці України та ЄС. У 2013 році Україна транспортувала 83,7 млрд.куб.м. газу до 18 країн Західної та Центрально-Східної Європи, і зараз, попри зниження обсягів транзиту, досі зберігає свою роль важливого транзитного шляху до ЄС. Після паузи в 2014 році, Україна також планує відновити експорт електроенергії до ЄС з другої половини 2016 року. Україна та країни ЄС співпрацюють у таких секторах як відновлювальна енергетик, розробка нафти та газу, енергоефективність.

Протягом десятиліть Україна була залежною від зовнішніх джерел енергії, в першу чергу, від Росії.  У 2011-2013, Україна імпортувала з Росії до 92% постачання газу, до 100% ядерного палива, та до 40% нафтопродуктів. Така залежність використовувалась Росією як зброя для політичних цілей, які стали дуже чітким сигналом для українських політиків після Революції Гідності для того, що посилити енергетичну безпеку та незалежність України. З того часу, швидкість та якість імплементації законів ЄС в Україні зросла, і співпраця між Україною та ЄС вийшла на новий – більш ефективний – рівень.
У 2015 Україна імпортувала 63% газу з ЄС, використовуючи реверсне постачання, частка імпорту нафтопродуктів з Росії знизилась до 20%, і уряд Україна планує імпортувати в 2016 році більш ніж 30% ядерного палива з інших, ніж Росія, джерел. В енергетичному балансі на 2016 рік немає імпорту електроенергії з Росії. Частка російських енергетичних ресурсів знижується, що робить Україну ближчою до європейського ринку. Енергетичний сектор міг би бути початком реальної інтеграції українського та європейського ринків, що існує не лише декларативно на папері, але також і на практиці.

Правова база співпраці Україна-ЄС

В Угоді про Асоціацію велика увага приділяється реформам в Україні, і зокрема, в  енергетичному секторі. Угода передбачає обмін досвідом України та ЄС, створення механізму раннього попередження аварій на енергетичних об’єктах, вирішення проблем внаслідок Чорнобильської катастрофи, обмін статистичною інформацією між сторонами, співпрацю у використанні інфраструктури тощо. Угода також вимагає проведення в Україні, зокрема в енергетичному секторі, прозорих і конкурентних тендерів, ефективної системи державних закупівель, незалежного регуляторного органу в енергетиці, прозорої діяльності у видобутку вуглеводнів. Також Угода окремо визначає місце Договору про заснування Енергетичного Співтовариства у співпраці Україна-ЄС, сприяння торгівлі та прямим іноземним інвестиціям в екологічно чисті товари, послуги та технології. Оскільки саме в енергетичному секторі застосовується багато корупційних схем для незаконного збагачення та відмивання коштів і в т.ч. за кордон, сфери енергетики стосується і частина Угоди щодо боротьби з легалізацією коштів.

Окрім Угоди про Асоціацію, співпраця України та ЄС в енергетиці зафіксована у Договорі про Заснування Енергетичного Співтовариства, до якого Україна приєдналась ще в 2011 році і згідно з яким уряд має імплементувати біля 15 директив ЄС у сфері газу, електроенергії, нафти, конкуренції, енергоефективності, навколишнього середовища. Кожного року Міністерська Рада Енергетичного Співтовариства приймає рішення про імплементацію додаткового європейського законодавства, що є обов’язковими для всіх членів Енергетичного Співтовариства. Енергоспівтовариство є ефективною платформою для вироблення спільної політики не лише між країнами-сусідами ЄС, але і між ЄС та його сусідами, і першим кроком у формуванні рамки для такої спільної політики може бути тема з безпеки постачання енергоресурсів. У зв’язку з цим, у липні 2015 року був підписаний Меморандум про інтеграцію газових ринків (липень, Хорватія) між ЄС та країнами Енергетичного Співтовариства, що має посилити безпеку енергопостачання та привести до створення інтегрованого та конкурентного енергетичного ринку в регіоні.

Щодо сфер, які про які йдеться у згаданих вище угодах, Україна та ЄС вже запровадили ефективну співпрацю для реформ в енергетичному секторі. Прогрес у співпраці щорічно оцінюється у звітах з імплементації Меморандуму про порозуміння щодо співробітництва в енергетичній галузі та в звітах Енергетичного Співтовариства щодо імплементації Директив ЄС, які Україна зобов’язана прийняти. У червні 2015 року міністр енергетики України В.Демчишин звернувся до європейської сторони з пропозицією оновити концепцію співпраці, зафіксувавши динамічніші темпи та цілі інтеграції, ніж це було передбачено Меморандумом про порозуміння, підписаним між Україною та ЄС ще у 2005 році, а також долучити Україну до процесів створення Енергетичного Союзу як майбутнього повноцінного члена.

Ціла низка український компаній та асоціацій є членами європейських професійних мереж. Асоціація «Український Ядерний Форум» є асоційованим членом FORATOM; український оператор газотранспортної системи, «Укртрансгаз», є спостерігачем в  ENTSOG; Українська Вітроенергетична Асоціація є членом EWEA; оператор Об’єднаної енергосистеми України «Укренерго» є афілійованим членом EUELECTRIC. Протягом 2015 року, також низка документів була підписана на різних рівнях, демонструючи інтеграцію енергетичних секторів на практиці. Зокрема, був підписаний Меморандум про «Енергетичний міст Україна-ЄС» між «Енергоатом» та Polenergia International S.a (березень, Київ), договори про інтерконнектори між «Укртрансгаз» та угорською FGSZ (травень).

Європейська сторона виступає, як донор для проведення реформ в Україні, зокрема, через надання грантів, кредитів та макрофінансової допомоги, що була зафіксована відповідним Меморандумом між Україною та ЄС у травні 2015 року, так і консультантом у розробці нового законодавчого поля, який відповідав би всім європейським правилам. Секретаріат Енергетичного Співтовариства, який співпрацює з низкою міністерств та агентств України, допоміг у розробці низки законопроектів, які відповідають вимогам ЄС. Серед таких документів – законопроект про ринок газу, який прийнятий парламентом у квітні 2015 року як закон і відповідає Третьому енергетичному пакету, законопроект про національного регулятора, законопроект про ринок електричної енергії. Створення в рамках Європейської Комісії Групи підтримки України, яка працює і в секторі енергетики, дозволила суттєво пришвидшити комунікацію, а відтак, співпрацю між Україною та ЄС в енергетичній сфері на найвищому рівні. Підтримка та консультативна допомога європейської сторони сприяє підвищенню рівня обізнаності про стандарти роботи енергетичного сектору ЄС серед урядовців, експертів та журналістів в Україні, переносить дискусії про реформи на новий, якісний рівень, допомагає краще моніторити ефективність змін зсередини країни.

Посилення енергетичної незалежності в газовій сфері

Після Революції Гідності, Україна зіткнулась з реальним черговим використання Російською Федерацією газу у формі «енергетичної зброї» для політичного тиску на нове керівництво країни. ЄС виступив модератором для врегулювання конфлікту, сприяючи  запуску реверсу газу для України з країн ЄС влітку 2014 року та підписанню т.зв. «зимового пакету» з постачання російського газу до України восени 2014 року. З цього часу переговори про постачання російського газу до України проходять у тристоронньому форматі, що дозволяє уникати і попереджати як шантаж і маніпуляції з боку Російської Федерації, так і можливі корупційні схеми, забезпечити максимально чесні та прозорі правила для постачання газу в Україну та гарантувати надійний транзит газу в ЄС.

Такий формат дав позитивні результати. Для порівняння, протягом 2013-2015 років Україна була все ще залежною від імпорту газу, і купувала з-за кордону більше 50% свого споживання; у 2013, постачання газу з Росії до України складало до 92% загального імпорту. Однак, у в 2014 ця частка скоротилась до 74%, а в 2015 – майже 37%, натомість частка постачання газу з ЄС зросла з 8% до більш ніж 50%, однак при цьому Україна працює не з одним, а кількома постачальниками газу. Змінилась і ціна на російський газ – з 337 дол. за тис.куб.м у І кварталі 2015 року до 227 дол. за тис.куб.м.у IV кварталі 2015 року.

Досі залишається проблемою можливість забезпечити вільні перетоки газу між Україною та іншими європейськими країнами, оскільки російська компанія Газпромекспорт контролює деяку інформацію, якою мали б обмінюватись оператори газотранспортних систем на європейському ринку. Щоб вирішити проблему, українська компанія НАК «Нафтогаз» звернулась до Стокгольмського Арбітражу в 2014 році, і сподівається на рішення на початку 2017 року. Рішення Стокгольмського Арбітражу також може відкрити можливість підписати новий контракт на постачання газу територією України та нову угоду на постачання газу з Росії до України.

Надалі тристоронній формат переговорів з Росією щодо газу має стати основою для переходу на нову модель транспортування газу територією України, відповідно до європейських вимог, які передбачають перенесення точки входу на східний кордон України і роботу українського оператора транспортної системи безпосередньо з компаніями ЄС, які закупляють російський газ.

Зниження обсягів споживання енергії та підвищення енергоефективності

В України залишається великий потенціал для енергозбереження. Енергоємність ВВП в країнах ЄС орієнтовно 0,27 кг н.е./дол. США, у той час як в Україні – 0,98 кг н.е./дол. США15. У листопаді 2015 р. уряд схвалив розроблений Національний план дій з енергоефективності, який ставить за мету скорочення споживання енергії у розмірі 9% від середнього показника кінцевого енергоспоживання за період 2005–2009 рр. Крім того, Національний план дій  визначає проміжну мету – у 2017 році скоротити енергоспоживання в розмірі 5%, при цьому найбільше скорочення споживання очікується від побутового сектору. Згідно з даними Міністерства енергетики, споживання енергії в Україні і зараз знижується: у 2015 році споживання електроенергії скоротилось на 12%, споживання газу – на більш ніж 20% – у порівнянні з 2014 роком.

Також у 2015 році прийнято закон про енергосервіс у бюджетних будівлях. Закони про енергосервіс дають можливість проводити енергомодернізацію будівель бюджетної сфери, яких сьогодні близько 100 тисяч. За розрахунками Держенергоефективності, потенціал скорочення газу в бюджетній сфері до 50%, що становить майже 0,7 млрд. куб. метрів газу на рік. Однак це лише частина змін, які мають бути прийняті в законодавстві в сфері енергоефективності. Додаткові зміни до первинного та вторинного законодавства потрібно внести якнайшвидше, зокрема щодо енергетичного маркування, комерційного вимірювання, як частина зобов’язань України в рамках Енергетичного Співтовариства. Більше того, як результат рішення Міністерської Ради Енергоспівтовариства у 2015 році, нова Директива 2012/27/EU має бути імплементована в Україні, і це є одним із пріоритетів для українського уряду в 2016 році.

Крім цього, уряд запустив кредити на придбання енергоефективного обладнання та матеріалів, частину тіла якого компенсує держава. Багато областей також долучилися до програми, компенсуючи частину відсоткової ставки. Частина, яку відшкодовує держава, коливається від 20% до 70%. Такими кредитами вже скористалися понад 78 тисяч сімей та ОСББ, а загальна сума виданих кредитів становить більше 1 млрд. грн.. Серед цих домогосподарств більше ніж 18 тисяч є учасниками програм субсидування. Держенергоефективності ініціювало підписання угод з владами на місцях, щоб зробити програми кредитування більш популярними в 2016 році.

 Зміна «правил гри» на український енергетичних ринках  

Великою «домашньою роботою» України є якісна імплементація реформ, які були розпочаті в 2014-2015 роках. Це стосується реформ в усіх секторах енергетики (вугілля, газ, електроенергія, енергоефективність), створення незалежного регулятора, щоб забезпечити конкуренцію на ринках енергетики, пропагування енергозбереження та енергоефективності через використання нових технологій, більш відповідальне ставлення до енергоспоживання, а також реальні кроки задля захисту навколишнього середовища. Багато ще потрібно завершити, деякі проекти законів ще мають бути проголосовані та запроваджені без затягування. А ті закони, які вже прийняті, мають бути запроваджені на практиці, створюючи можливості для чесних правил, прозорого ціноутворення і захисту споживачів.

У сфері газу, після прийняття Закону про ринок газу в 2015 році, мають бути встановлені чесні та стабільні правила гри. Це включає можливості для імпорту газу для всіх постачальників газу, створення відкритої та ефективної платформи для торгівлі газом, установлення ринкових цін на газ для всіх споживачів, створення умов для кращого інвестиційного клімату в сфері видобутку нафти та газу. Також, має бути прийняте остаточне рішення щодо моделі розділення НАК «Нафтогаз», щоб гарантувати створення незалежного оператора газотранспортної системи та уникнути ймовірної монополізації ринку.

У сфері електроенергії, має бути прийнятий новий Закон про ринок електроенергії, який був розроблений міністерством енергетики у співпраці з Секретаріатом Енергетичного Співтовариства. Також, має бути завершений черговий етап проекту з синхронізації української та молдовської систем з системою ENTSO-E, і зроблений наступний крок до інтеграції обох систем. У сфері ядерної енергетики, планується подальша диверсифікація постачання ядерного палива, згідно з співпрацею з компанією Westinghouse.     Окремої уваги потребує ситуація, що склалась із статусом Криму та постачанням туди електроенергії. Невизначеність міжнародної та державної стратегії України щодо деокупації Криму, непрозорість підписання контракту між ОАО «Інтер РАО» і «Укрінтеренерго» у грудні 2014 року призвели до потужної акції «Громадська блокада Криму», розпочатої 20 вересня 2015 року. 22 листопада до економічної блокади додалася енергетична, спричинена підривом ЛЕП, що призвело до повного припинення постачання електроенергії до Криму. 8 грудня постачання електроенергії було частково відновлене по лінії «Каховська-Титан». З початку 2016 року ОАО «Інтер РАО» і «Укрінтеренерго» мають підписати новий контракт, однак російська сторона відмовляється від підписання контракту, в якому Крим зазначений як українська територія.

Сфера вугілля є найбільш складною для реформ та імплементації європейських принципів. На контрольованій Україною території є 85 шахт, що складає 57% від загальної кількості, 35 з них контролюються державою. Протягом 2015 року обсяги видобування вугілля скоротились на 35% у порівнянні з 2014 роком. У цей же час, було диверсифіковано імпорт антрацитового вугілля – імпорт з Росії знизився з 2 млн.тонн в 2014 році до 628 тис. тонн в 2015, і обсяги поставок з ПАР зросли з 376 тис. тонн (2014) до 897 тис. тонн (2015). Основною проблемою залишаються виплати зарплати шахтарям, борг уряду за 2015 рік складав біля 10% обсягу зарплат, які мали бути виплачені. Міністерство фінансів ініціювало розробку проекту закону про ринок вугілля, щоб посилити прозорість та ефективність сектору. Надзвичайно важливим для України завданням є посилення прозорості сектору енергетики та боротьба з корупцією в ньому. Підвищення цін і тарифів на споживання енергії повинне здійснюватися одночасно з посиленням підзвітності уряду і компаній про використання цих коштів, у тому числі про інвестиції в інфраструктуру, сервіс і т.п. Посилення прозорості в енергетиці, боротьба з корупцією є найкращим способом повернути довіру суспільства до урядової політики в цій сфері, зняти напругу та конфліктність між населенням та урядом, які супроводжують сьогодні реформи в енергетиці. Це також один з ключових інструментів для боротьби з популізмом у політиці і спекуляції на цінових питаннях енергоспоживання під час виборів.

Особливим завданням у реформі енергетичного сектору є демонополізація ринків і створення умов для конкуренції. У цьому напрямку важливою є робота громадських активістів, журналістів, що займаються розслідуваннями, а також депутатів, які займаються питаннями прозорості і боротьби з корупцією. Протягом 2014-2015 року спільними зусиллями депутатів, журналістів та громадських активістів вдалось виявити цілу низку корупційних схем в енергетичному секторі та зупинити їх, хоча результати офіційних розслідувань щодо них досі невідомі. Саме запровадження ефективного реагування на виявлені корупційні сфери в енергетиці має бути одним із пріоритетів політики уряду надалі, що, безумовно, пов’язане з реформою судової системи та прокуратури.

Суттєво активізувавши співпрацю в сфері енергетики в 2014-2015 рр., Україна та ЄС мають зберегти високий темп і в наступні роки, допомагаючи один одному в посиленні національної та енергетичної безпеки, диверсифікації постачання енергетичних ресурсів, запровадженні нових технологій та енергоефективності, збереженні довкілля. Для цього має залишатись тісна комунікація як між ключовими стейкхолдерами в Україні, так і між Україною та ЄС – на всіх рівнях: політичному, громадському та в бізнесі, а напрацьовані зв’язки повинні бути підтримані українською та європейською сторонами для подальшої взаємної інтеграції в енергетичній сфері.

Якісна реформа енергетичного сектору неможлива без змін одночасно в інших секторах, зокрема реформи судової системи, реформи прокуратури, реформи державної служби. Поки не запрацюють злагоджено всі частини державного механізму, говорити про успіх окремої сфери складно. Потрібно пришвидшити запровадження в уряді реального електронного урядування, адже нинішня система сповільнює реформи в цілому, і забирає урядові ресурси на виконання процедурних вимог, замість розробки реальних реформ.

Доцільним також є запровадження платформ експертного та громадського обговорення проектів рішень в енергетичній галузі, посилення впливу на прийняття рішень з боку громадськості, а також удосконалення механізмів громадського контролю, які мають бути закріплені на законодавчому рівні; сприяння створенню міждержавних громадських об’єднань задля постійної комунікації експертів, юристів, фахівців з громадського моніторингу та контролю; стимулювання міжнародних журналістських та правоохоронних розслідувань в енергетичній сфері.

Виходячи з вищезазначеного, Платформа Громадянського Суспільства Україна-ЄС:

  • Підтримує прагнення України та ЄС до взаємної інтеграції енергетичних ринків. Створення спільного європейського енергетичного простору передбачено як Угодою про Асоціацію, так і Протоколом про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства. Саме єдиний енергетичний ринок буде найкращою гарантією для національної та енергетичної безпеки України та ЄС, диверсифікації у постачанні енергетичних ресурсів.
  • Підтримує переговори України та ЄС про приєднання України до Енергетичного Союзу. Український уряд уже заявив про зацікавленість стати повноцінним членом  Енергетичного Союзу в майбутньому. Долучення України вже зараз до ключових заходів та консультацій з цього питання допоможе сторонам краще розуміти цілі та завдання один одного, взаємно допомагати в їх досягненні навіть сьогодні та спільно формувати позицію щодо окремих питань міжнародної енергетичної політики.
  • Підтримує ідею створення та імплементації механізму стимулювання інвестицій з країн ЄС в енергетичний сектор України. Співпраця України та ЄС, серед іншого, має бути спрямована на побудову сприятливого інвестиційного клімату в Україні, з одного боку, та довіри європейських компаній до українського енергетичного сектору, з іншого. У разі успіху, український енергетичний сектор отримає надійних партнерів та відповідальних інвесторів, а європейські компанії – можливість для власного розвитку та зростання.
  • Підтримує залучення українських фахівців, експертів, громадських діячів до співпраці з європейськими колегами в сфері науки та технологій. Підписання Угоди про Асоціацію відкриває цілий спектр можливостей в налагодженні контактів та спільній реалізації проектів в сфері енергетики, енергоефективності, збереження енергії. Створення нових комунікаційних платформ, надання спільних грантів стане ще одним рівнем інтеграції між українським суспільством та громадянами країн ЄС.
  • Закликає до міжнародного дослідження ситуації навколо наслідків Чорнобильської катастрофи. Зокрема, до співпраці на вирішення проблем, що виникли внаслідок катастрофи, а також перетворення зруйнованого блоку в екологічно безпечну систему, поводження з відпрацьованим паливом та запровадження дієвої системи  моніторингу навколишнього середовища.

Закликає ЄС:

  • Сприяти забезпеченню вільних перетоків енергії між Україною та ЄС. Інтерконнетори у сфері нафти та газу, які покращать перетоки між Україною та ЄС, вже зараз визнані важливими проектами на рівні Енергетичного Співтовариства. Разом із тим, ні уряд України, ні Енергетичне Співтовариства не спроможні сьогодні фінансово забезпечити їх реалізацію. Включення їх до переліку проектів спільного інтересу ЄС дасть можливість Україні залучити необхідні кошти для будівництва інтерконнекторів.
  • Підтримати прагнення України до диверсифікації постачання енергоносіїв. Шукаючи нові джерела постачання енергетичних ресурсів, уряд України розробив низку проектів, таких як будівництво терміналу скрапленого газу, реалізацію т.зв. «Білого потоку» (АзербайджанГрузія-Україна), створення в Україні газового хабу тощо. Участь ЄС в обговоренні цих проектів та їх можлива підтримка в майбутньому може стати джерелом диверсифікації не лише для України, але і для інших країн Центрально-Східної Європи.
  • Уникати імплементації енергетичних проектів, таких як Північний Потік ІІ, які можуть знизити енергетичну незалежність і стати загрозою для енергетичної безпеки країни ЄС та України; більш того, Північний Потік ІІ може знівелювати принцип «єдиного голосу» ЄС у міжнародній енергетичній політиці.
  • Дотримуватись спільної з Україною позиції щодо енергетичного забезпечення Криму. Зокрема, підтримати визначення Криму як української території у відповідних угодах та контрактах на постачання енергетичних ресурсів, що відповідає позиції міжнародної спільноти та зафіксовано у резолюції Генеральної Асамблеї ООН.
  • Створити, у співпраці з Україною, постійні ефективні механізми спільного реагування на кризові ситуації в енергетиці. Участь ЄС під час тристоронніх переговорів щодо постачання газу показала ефективність співпраці України та ЄС в кризових ситуаціях. Разом із тим, механізм спільного реагування на кризові ситуації з постачанням енергоресурсів має бути максимально динамічним та погодженим у деталях на всіх рівнях, що потребує додаткової співпраці в цьому напрямку.

Закликає Україну:

  • Пришвидшити імплементацію базових Директив ЄС в сфері енергетики. Зокрема, прийняти закони щодо державного регулювання в енергетиці та ринку електроенергії згідно з Третім енергетичним пакетом; розробити, прийняти та впровадити технічні регламенти, будівельні норми і стандарти щодо підвищення енергоефективності, використання місцевих та відновлювальних джерел енергії; підтримати впровадження різних форм державноприватного партнерства щодо використання місцевих та відновлювальних джерел енергії, раціонального використання енергоресурсів (ESCO, ВОТ, ВТО, BOOT, тощо).
  • Посилювати прозорість і підзвітність енергетичного сектору України. Зокрема, посилити прозорість роботи державних енергетичних компаній, шляхом публікації звітів щодо їх діяльності та аудитів; зробити публічною інформацію про витрати державного бюджету в енергетичній сфері, зокрема витрати органів влади, що працюють в сфері енергетики, дотації, бюджетне фінансування компаній. Прийняти закони, що забезпечать прозорість контрактів в сфері енергетики, а також відкриють кінцевих власників компаній, що працюють в сфері енергетики. Такі кроки допоможуть ефективно розслідувати питання корупції та хабарництва, зроблять уряд більш підзвітним у своїй діяльності.
  • Активізувати діяльність в сфері енергоефективності. Зокрема, через запровадження нових програм стимулювання енергозбереження та енергоефективності, виконання Національного плану з енергоефективності, розробки тематичних програм співпраці між Україною та ЄС щодо раціонального використання енергоресурсів та енергоефективності, а також підтримки використання місцевих та відновлювальних джерел енергії з урахуванням принципів економічної доцільності та охорони довкілля; альтернативних видів палива, зокрема сталого виробництво та використання біопалива та нових джерел енергії;
  • Забезпечити, поряд із реформами, належний захист прав споживачів. Суттєве підвищення цін та тарифів на енергоносії для населення, в умовах складної економічної ситуації, вимагає особливої увагу уряду та парламенту до запровадження механізму реального захисту найбільш незахищених верств населення, та максимальної прозорості як структури цін і тарифів, так і інформації про використання коштів від продажу енергоносіїв.